1. Institucije
Ustav Republike Srbije utvrđuje da uređenje državne vlasti počiva na podeli vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku. Njihov odnos zasniva se na međusobnom proveravanju i ravnoteži, dok je sudska vlast nezavisna. Takvo uređenje treba da spreči koncentraciju političke moći i obezbedi da državne institucije postupaju prema Ustavu i zakonu.
Srbija ima parlamentarni sistem. Vlada, na čelu sa predsednikom Vlade, nosilac je izvršne vlasti i vodi državnu politiku. Narodna skupština donosi zakone i budžet, bira Vladu i nadzire njen rad. Predsednik Republike bira se neposredno, ali njegove ustavne nadležnosti ne obuhvataju opšte rukovođenje Vladom, ministarstvima i javnom upravom. On predstavlja državu i izražava njeno jedinstvo, uz druga posebno utvrđena ovlašćenja.
Od 2012. godine, kroz dugotrajnu dominaciju Srpske napredne stranke, čiji je neprikosnoveni politički lider Aleksandar Vučić, razvijala se povezanost između političkog odlučivanja, kadrovskih imenovanja, zavisnosti zaposlenih i ograničene institucionalne kontrole. Kroz odabrane institucije i primere njihovog delovanja prikazuje se kako se stranački uticaj prenosi kroz državni sistem i kako slabi sposobnost institucija da ograniče zloupotrebu vlasti.
Poseban problem predstavlja koncentracija odlučivanja oko političkog lidera, nezavisno od državne funkcije koju obavlja. Kada se odluke institucija podređuju njegovom autoritetu i stranačkoj hijerarhiji, ustavna podela nadležnosti gubi praktičnu snagu. Preuzimanje poslova koji pripadaju drugim organima i političko uticanje na nezavisno odlučivanje narušavaju ustavna ograničenja vlasti. Institucije tada formalno zadržavaju svoje nadležnosti, dok njihova stvarna samostalnost slabi.
Za izbore je značajno što takva kontrola deluje svakodnevno. Ona određuje ko odlučuje o zaposlenju, napredovanju i korišćenju sredstava iz budžeta, ali i da li će prijavljena zloupotreba biti istražena i sankcionisana. Građanin zato na biračko mesto dolazi sa iskustvom zavisnosti od institucija, pritiskom iz svog okruženja ili uverenjem da mu nadležni organi neće pružiti zaštitu. Sloboda glasanja i ravnopravnost političkog nadmetanja zavise i od toga koliko institucije mogu da deluju samostalno tokom čitavog perioda između izbora.
1.1. Vlada i Narodna skupština
Vlada upravlja državnom politikom, predlaže zakone i budžet i donosi odluke u okviru svojih nadležnosti. Narodna skupština treba da nadzire njen rad kroz poslanička pitanja, skupštinske odbore, javna saslušanja i razmatranje izveštaja kontrolnih organa. Politička kontrola jača kada ista stranačka hijerarhija usmerava odluke Vlade i ponašanje skupštinske većine, dok parlamentarni nadzor gubi sposobnost da te odluke stvarno preispita.
Potiskivanje parlamentarnog nadzora
Kratki rokovi za sazivanje sednica i pripremu rasprave ograničavaju mogućnost poslanika da pregledaju predloge, pribave dokumentaciju i ospore odluke vlasti. Evropska komisija je u izveštaju za 2023. godinu zabeležila da je većina skupštinskih sednica sazivana uz minimalnu najavu od 24 časa, predviđenu za izuzetne okolnosti. Zabeležena je i selektivna primena sankcija prema opozicionim poslanicima.
Za izborni proces posledica prevazilazi pojedinačnu raspravu. Ako parlament ne ispituje delotvorno zloupotrebu javnih funkcija, trošenje budžeta ili nepostupanje nadležnih organa, vladajuća stranka zadržava prednosti koje proizlaze iz upravljanja državom. Izostanak nadzora omogućava da sredstva, zaposleni i autoritet javnih institucija budu korišćeni u političkom nadmetanju bez pravovremenog utvrđivanja odgovornosti.
Prevremeni izbori i prekid kontinuiteta kontrole
Česti prevremeni izbori prekidaju kontinuitet parlamentarnog rada. Međunarodna posmatračka misija je posle izbora 2023. upozorila da prevremeno okončavanje mandata otežava pripremu zakona i pozivanje izvršne vlasti na odgovornost.
Politički život tako ostaje u produženoj kampanji. Nosilac državne funkcije zadržava institucionalnu vidljivost i pristup resursima, dok se vreme za proveru njegovog rada prekida novim izbornim ciklusom. Pitanja odgovornosti potiskuju se porukama o novom mandatu, novim projektima i ponovnom traženju podrške građana.
Preplitanje državne funkcije i stranačke kampanje
Predsednik Republike prema Ustavu izražava državno jedinstvo. Kada njegov nastup i uticaj prvenstveno služe jednoj stranci, autoritet državne funkcije postaje sredstvo njenog političkog nadmetanja. Na izborima 2023. međunarodni posmatrači utvrdili su da je odlučujuće učešće predsednika, zajedno sa sistemskim prednostima vladajuće stranke, stvorilo nepravedne uslove za takmičenje.
Državne odluke i javni projekti predstavljaju se kroz politički autoritet jednog lidera. Građanima se time otežava razlikovanje onoga što institucije obavljaju sredstvima iz budžeta od onoga što vladajuća stranka predstavlja kao sopstvenu zaslugu.
Politička moć koja prati nosioca funkcije
Politička kontrola može opstajati i kada njen nosilac promeni državnu funkciju. Ako preko stranačke hijerarhije zadržava odlučujući uticaj na Vladu, skupštinsku većinu i kadrovska imenovanja, stvarni centar moći prati njega, umesto da ostane ograničen nadležnostima funkcije koju obavlja.
Ova razlika značajna je i za aktuelni izborni ciklus. Parlamentarni izbori raspisani su 9. septembra 2026, dok je Aleksandar Vučić ostavku na predsedničku funkciju objavio 27. septembra, navodeći nameru da učestvuje na tim izborima. Promena formalnog položaja zato zahteva i procenu stvarnog odnosa između političkog lidera, njegove stranke i državnih institucija.
Kada skupštinska većina ne ograničava zloupotrebu izvršne vlasti, a politički lider zadržava uticaj preko stranačke hijerarhije, institucionalni resursi ostaju dostupni istom političkom centru. Time se prednost vladajuće stranke održava i između izbornih ciklusa.
1.2. Javni sektor
Politička kontrola uspostavljena na vrhu državne vlasti prenosi se kroz javnu upravu, lokalne samouprave, javne ustanove i preduzeća. Postavljanjem politički lojalnih rukovodilaca na ključne položaje stvara se hijerarhija u kojoj stranačka pripadnost i podrška vladajućem političkom rukovodstvu mogu imati prednost nad profesionalnim sposobnostima i odgovornošću prema instituciji. Takvi rukovodioci odlučuju o zapošljavanju, napredovanju, produžavanju ugovora i drugim pitanjima od neposrednog značaja za egzistenciju zaposlenih. Stranački zahtevi tako se prenose kroz službenu hijerarhiju, bez potrebe da najviše političko rukovodstvo neposredno učestvuje u njihovom sprovođenju.
Privremena imenovanja kao sredstvo političke zavisnosti
Posebno značajan instrument političke kontrole predstavlja dugotrajno održavanje rukovodilaca u statusu vršilaca dužnosti. Umesto imenovanja na osnovu sprovedenih konkursa i zakonom predviđenih postupaka, rukovodioci ostaju zavisni od ponavljanih odluka o nastavku angažovanja. Njihova profesionalna sigurnost time se vezuje za političku podršku, dok privremeni status, koji bi trebalo da predstavlja izuzetak, postaje dugoročan način upravljanja državnom administracijom.
Razmere ove prakse pokazuje podatak da je Vlada Srbije između maja 2024. i avgusta 2025. godine donela 977 rešenja o postavljenju vršilaca dužnosti, od kojih je samo 197 bilo u skladu sa zakonom. Među preostalim odlukama nalazila su se nezakonita produžavanja privremenog statusa i retroaktivna imenovanja. Takav sistem omogućava da rukovodioci godinama ostaju zavisni od novih odluka političkog rukovodstva, umesto da njihov položaj prvenstveno zavisi od zakona, profesionalnih rezultata i odgovornosti za rad institucije.
Stranačka mobilizacija i prikupljanje sigurnih glasova
Politička zavisnost zaposlenih u javnom sektoru posebno dolazi do izražaja tokom izbornih kampanja. Od zaposlenih se može zahtevati učešće u stranačkim aktivnostima, prisustvovanje političkim skupovima i prikupljanje takozvanih sigurnih glasova. Reč je o stranačkim evidencijama birača od kojih se očekuje podrška određenoj izbornoj listi. Kada se ispunjavanje takvih zahteva poveže sa zaposlenjem, prihodima ili profesionalnim napredovanjem, stranačka mobilizacija postaje oblik političkog uslovljavanja.
Ovaj mehanizam proširuje pritisak i na građane koji nisu zaposleni u javnom sektoru. Zaposleni od kojeg se zahteva da obezbedi određeni broj glasova obraća se članovima porodice, prijateljima i poznanicima, dovodeći ih u položaj da njihovo odbijanje može ugroziti njegov posao. Lični odnosi tako postaju sredstvo stranačkog pridobijanja birača, a pritisak koji je započeo unutar institucije prenosi se na znatno širi krug građana.
U dokumentovanim slučajevima zahtevi za političku podršku obuhvatali su i fotografisanje popunjenih glasačkih listića, ponekad zajedno sa ličnom ispravom. Time se pritisak sa radnog mesta prenosi neposredno na čin glasanja, a tajnost izbornog opredeljenja narušava zahtevom da birač svoj izbor dokazuje osobi od koje zavisi njegov profesionalni položaj.
Pritisak bez otvorene pretnje
Političko uslovljavanje ne mora biti praćeno izričitom pretnjom otkazom. Nepovoljniji raspored rada, uskraćivanje napredovanja, odlaganje stalnog zaposlenja ili neprodužavanje ugovora mogu imati isti efekat. Kada zaposleni razume da odbijanje stranačkog zahteva može ugroziti njegov položaj, politička poslušnost postaje način očuvanja profesionalne i ekonomske sigurnosti. Vremenom takav sistem može funkcionisati i bez neposrednih naloga, jer rukovodioci i zaposleni već znaju šta se od njih očekuje. Javna uprava i širi javni sektor tako se pretvaraju u trajnu infrastrukturu stranačke mobilizacije, u kojoj profesionalna zavisnost postaje sredstvo obezbeđivanja izborne podrške.
1.3. Javno tužilaštvo
Više javno tužilaštvo u Beogradu zauzima značajno mesto u sistemu krivičnog gonjenja u Srbiji. Njegovo rukovodstvo raspolaže širokim ovlašćenjima u organizaciji rada, raspodeli predmeta i zakonom utvrđenom odnosu prema nižim tužilaštvima. Na čelu ove institucije nalazi se Nenad Stefanović, čije su rukovođenje obeležile brojne kontroverze povezane sa politički osetljivim predmetima.
One obuhvataju premeštanje tužilaca tokom velikih korupcionaških istraga, oduzimanje predmeta, disciplinske prijave protiv kolega zbog javnog istupanja, postupke protiv policijskih inspektora koji su istraživali organizovani kriminal, istrage zloupotreba u državnim preduzećima i javnim nabavkama, zahteve upućene istraživačkim novinarima radi pribavljanja njihovog materijala, postupanje povodom otkrića o političkom uticaju na medije, istrage poslovanja velikih kompanija, krivične postupke povezane sa građanskim i studentskim protestima, istrage napada na studente, postupanje povodom sumnji na upotrebu akustičnog sredstva tokom masovnih demonstracija i provere organizacija civilnog društva. Ovakav raspon slučajeva pokazuje značaj institucije kojom Stefanović rukovodi i njenu ulogu u pitanjima koja neposredno ili posredno zadiru u interese političke vlasti.
Poseban značaj ima postupanje ovog tužilaštva povodom izbornih nepravilnosti. Tokom izbora 2023. i 2024. godine dokumentovani su slučajevi organizovanog premeštanja birača, sumnjivih prijava prebivališta i manipulacija biračkim spiskovima. Jedan od primera predstavlja organizovano prijavljivanje prebivališta građana iz naselja u okolini Smedereva na teritoriji Beograda. Krivična prijava povodom ovog slučaja je odbačena, dok je tužiteljki koja je javno zatražila ispitivanje nepravilnosti već narednog dana oduzeto postupanje u drugom krivičnom predmetu.
Najozbiljnije sumnje pojavile su se tokom parlamentarnih i beogradskih izbora 17. decembra 2023. godine. Nezavisni posmatrači dokumentovali su organizovano dovoženje birača iz drugih delova Srbije i Bosne i Hercegovine, posebno Republike Srpske. Ti građani, kao državljani Srbije, imali su pravo da učestvuju na parlamentarnim izborima. Međutim, istovremeno su održavani lokalni izbori u Beogradu, na kojima je pravo glasa bilo vezano za prebivalište na teritoriji grada. Istraživanja su otkrila brojne sumnjive prijave prebivališta, uključujući veliki broj birača registrovanih na istim adresama i u objektima neuslovnim za stanovanje. U jednoj nedovršenoj zgradi bilo je registrovano čak 129 birača.
Na dan izbora dokumentovan je organizovan dolazak autobusa iz Republike Srpske i korišćenje logističkih centara, među kojima je bila i Beogradska arena, odakle su birači usmeravani prema različitim biračkim mestima. Prema procenama tadašnje opozicione koalicije, u Beograd je organizovano dovedeno približno 40.000 ljudi koji u njemu nisu stvarno živeli. Iako tačan broj nije nezavisno potvrđen, nalazi izbornih posmatrača ukazali su na razmere organizovane migracije birača i ozbiljnu sumnju da je ona presudno uticala na ishod tesnih beogradskih izbora, narušavajući izbornu volju stanovnika glavnog grada u korist vladajuće Srpske napredne stranke.
Međutim, najozbiljniji deo ovog slučaja nije sam prevoz birača, već očigledna zloupotreba državnih institucija kojom je vlast omogućila takvo glasanje. Prijavljivanje prebivališta, izdavanje ličnih dokumenata i upisivanje u birački spisak predstavljaju službene postupke. Dokumentovane nepravilnosti ukazuju na organizovano korišćenje državne administracije kako bi građani koji nisu stvarno živeli u Beogradu stekli formalne uslove da odlučuju o njegovoj lokalnoj vlasti.
Takva operacija zahtevala je ispitivanje čitavog lanca odgovornosti, od službenika koji su odobravali prijave prebivališta i omogućavali izdavanje dokumenata, preko osoba koje su organizovale prevoz i raspoređivanje birača, do mogućih političkih nalogodavaca. Prema članu 6 Zakonika o krivičnom postupku, javni tužilac dužan je da preduzme krivično gonjenje kada postoje osnovi sumnje da je izvršeno krivično delo za koje se goni po službenoj dužnosti. Za takvo postupanje nije neophodno prethodno podnošenje formalne krivične prijave.
Uprkos obimnoj javno dostupnoj dokumentaciji, nije predstavljena sveobuhvatna istraga koja bi razjasnila organizaciju izborne migracije i moguću odgovornost državnih službenika i političkih organizatora. Pritom su nadležnim tužilaštvima podnete i konkretne krivične prijave. Organizacija CRTA podnela je jedanaest prijava povezanih sa nepravilnostima na izborima 2023. godine, uključujući prijave protiv službenika nadležnih za evidenciju prebivališta i biračke spiskove. Prema njenom objavljenom pregledu, nijedna nije rezultirala podizanjem optužnice. Više javno tužilaštvo u Beogradu postupalo je po pojedinim prijavama i neke prosleđivalo drugim nadležnim tužilaštvima, ali javno dokumentovanog razjašnjenja celokupnog mehanizma nije bilo.
Posebno je ilustrativan odnos tužilaštva prema istoj organizaciji, čija je osnovna delatnost nezavisno posmatranje izbora i dokumentovanje nepravilnosti. U februaru 2025. godine policija je, po zahtevu Posebnog odeljenja za suzbijanje korupcije Višeg javnog tužilaštva u Beogradu, ušla u njene prostorije i prostorije drugih organizacija civilnog društva radi provere korišćenja američkih donacija. Dok su prijave o mogućim zloupotrebama državnih evidencija ostajale bez optužnica, organizacija koja je te nepravilnosti dokumentovala postala je predmet tužilačkih provera. Ovakva razlika u postupanju dodatno otvara pitanje nepristrasnosti institucije i njenog odnosa prema nezavisnom nadzoru izbora.
Značaj položaja Nenada Stefanovića ne određuju samo postupci koje njegovo tužilaštvo pokreće, već i oni u kojima izostaje delotvorno utvrđivanje odgovornosti. U slučaju organizovane migracije birača, uprkos javno dokumentovanim nepravilnostima i podnetim krivičnim prijavama, nije predstavljena sveobuhvatna istraga koja bi razjasnila ulogu državnih službenika, moguću zloupotrebu službenih evidencija i odgovornost političkih organizatora. Takav izostanak institucionalnog odgovora omogućava da politička prednost ostvarena na spornim izborima ostane bez odgovarajućih pravnih posledica.
Kada tužilaštvo ne obezbedi delotvorno utvrđivanje odgovornosti za moguće zloupotrebe državnih institucija u izbornom procesu, posledice prevazilaze pojedinačne izbore. Izostanak sankcija otvara prostor za ponavljanje istih mehanizama, dok politička vlast može zadržati prednost stečenu njihovom primenom. Tužilaštvo tako, ne samo svojim odlukama već i nepostupanjem, može postati deo sistema koji omogućava očuvanje političke moći umesto da obezbedi zakonsku zaštitu slobodnih izbora.
1.4. Ustavni sud
Ustavni sud Republike Srbije predstavlja najvišu instituciju ustavne kontrole, nadležnu da štiti ustavni poredak, odlučuje o ustavnosti zakona i drugih propisa i rešava određene izborne sporove. Njegova nezavisnost posebno je važna kada postoji sumnja da su državne institucije korišćene za ostvarivanje političke prednosti. Ako Ustavni sud ne obezbedi blagovremenu zaštitu, građani mogu ostati bez delotvornog pravnog sredstva upravo onda kada je potrebno sprečiti ili otkloniti posledice izbornih nepravilnosti.
Na čelu Ustavnog suda od januara 2026. nalazi se Vladan Petrov, profesor ustavnog prava koji je 2017. godine javno podržao predsedničku kandidaturu Aleksandra Vučića, 2019. postao sudija Ustavnog suda, a 22. januara 2026. jednoglasno izabran za njegovog predsednika. Njegov javni angažman nastavio se i tokom obavljanja sudijske funkcije. Prema istraživanju Biroa za društvena istraživanja, između januara 2025. i januara 2026. imao je 171 televizijsko gostovanje, od čega 35 na televiziji Informer, pretežno govoreći o političkim temama. Još 16. septembra 2026, kao predsednik Ustavnog suda, javno je komentarisao predstojeće parlamentarne izbore, predstavljajući Srpsku naprednu stranku kao ozbiljno organizovanu političku stranku, a njene protivnike kao neodređeno i nestabilno političko udruženje. Takvo javno političko opredeljivanje predsednika institucije koja treba da štiti ustavnu ravnopravnost svih učesnika izbora dovodi u pitanje njenu nepristrasnost.
Posebno je značajno Petrovljevo javno priznanje od 8. aprila 2026. godine da sudija izvestilac ili predsednik Ustavnog suda može odložiti postupanje u pojedinim predmetima čak i tokom više sudijskih saziva, uz reči: „I ja sam stavljao one koji su mi teški.“ Izjava je usledila tokom razgovora o neodlučivanju Ustavnog suda o osporavanim beogradskim izborima iz decembra 2023. godine. Zahtevi za preispitivanje tih izbora podneti su početkom 2024, ali je Sud tek u junu 2026. odbacio zahtev kao bespredmetan, pošto su u međuvremenu održani novi izbori. Tako su ozbiljne tvrdnje o sistemskim izbornim nepravilnostima ostale bez suštinske ustavnosudske ocene koja bi mogla da utiče na sporni izborni postupak.
Ustavna kontrola gubi svoju zaštitnu funkciju kada se o politički osetljivim predmetima ne odlučuje u vreme kada odluka može imati stvarne posledice. Odlaganje postupaka omogućava da rezultati osporavanih izbora i političke prednosti ostvarene tokom njih opstanu bez blagovremenog ustavnosudskog preispitivanja. Kada se tome pridruži javno političko svrstavanje rukovodstva Suda, slabi poverenje u njegovu sposobnost da nezavisno ograniči izvršnu vlast. U takvim okolnostima, institucija koja bi trebalo da predstavlja poslednju ustavnu prepreku zloupotrebi političke moći može svojim nepostupanjem doprineti njenom očuvanju.